我国电信用户申诉制度评析
——兼评《电信用户申诉处理暂行办法》

陈 小 龙

  【摘要】电信用户申诉制度是电信行业设立的处理电信用户和企业纠纷的一项重要制度。但许久以来均未受到大家的重视。本文试对该制度进行一番评析,发现问题,找出不足,以期为今后完善该制度抛砖引玉。
  【关键词】 电信用户 申诉 缺陷 完善

  一、我国电信用户申诉制度的确立
  《电信条例》第四十条规定,电信用户对电信运营商提供的电信服务不满意的,可以向电信管理部门申诉。从而以行政法规的形式确立了我国电信用户的申诉制度。申诉制度对于电信用户来说,多了一种救济渠道,对保护用户权益,促进电信业的发展,缓解电信用户和企业之间的矛盾起到了积极作用。由于《电信条例》未对申诉制度设定具体的操作程序,为此,信息产业部颁布了《电信用户申诉处理暂行办法》(信息产业部令第7号,以下简称7号令)对电信用户申诉制度的程序问题作了必要的补充。
  应该说,行政机关主动成立处理用户和企业纠纷的专门机构,在我们国家是不多见的。无疑,电信监管部门在电信改革刚刚起步、电信业竞争刚刚开始、面临的用户和企业的各种纠纷和矛盾纷繁复杂的特殊历史条件下,毅然成立用户申诉机构是需要足够勇气的,同时也承担了不少的社会责任。通过这几年的实践,电信用户申诉制度为解决电信用户和企业之间的服务纠纷起到了积极作用,维护了电信用户的合法权益,但也暴露了不少问题,亟须完善。
  二、电信用户申诉制度存在的缺陷
  (一)依托于政府的非独立法人主体无法表现出与用户之间的亲和力
  根据7号令的规定,申诉受理机构包括全国电信用户申诉受理机构和各省、自治区、直辖市申诉受理机构,前者受信息产业部委托开展工作,后者受各通信管理局委托履行职责。从该规定来看,申诉受理机构是电信监管部门的一部分,代表电信监管部门履行相关职责。申诉受理机构本身并非独立法人,其行为后果由电信监管部门承担。这也暗合了《电信条例》第四十条的规定,即受理电信用户申诉是电信监管部门的法定职责。
  现有申诉机构的设置因其依托于政府的特殊背景首先就在用户心中失去了感情分。无论我们的申诉机构做的有多好,只要出现用户不满意的案例,用户就会将不满情绪发泄到监管部门身上,认为是监管部门维护了企业的利益,极端的甚至会与监管部门对簿公堂。因此,申诉机构无法像“消费者委员会”一样表现出与用户之间的亲和力,无法获得用户的充分信任,也使该制度失去了应有的活力。
  (二)现有受案范围的模糊使得申诉制度失去了其应有的特质
  从《电信条例》第四十条的规定可以看出,申诉的受案范围包括电信用户对“电信业务经营者提供的电信服务达不到国家规定的标准或其公布的企业标准,或者对交纳电信费用持有异议的”任何投诉。7号令虽未明确规定申诉制度的受案范围,但从其对申诉人的定义可以认为电信用户在“使用电信业务、接受电信服务中,与电信业务经营者发生争议”的,均可提出申诉。现有规定使得申诉制度的受案范围几乎涵盖了电信用户与企业之间的所有服务纠纷。如此模糊的概念,使得原本完全属于用户与企业之间两个民事主体的纠纷也要由监管部门来“秉公处断”,弄不好监管部门还会被用户推上被告席。
  (三)现有操作程序中的几个尚待完善的地方
  1.要求申诉受理机构收到申诉的当日即须决定是否受理,且须通知申诉人,在实践中缺乏可操作性。
  7号令的立法目的是为了妥善处理电信用户在接受电信服务过程中与电信业务经营者发生的争议,保护电信用户的合法权益。但7号令第十四条规定“申诉受理机构应当于收到申诉之日,作出受理或不予受理的决定,并通知申诉人”。这一规定在实践中根本无法做到。
  对于用户的书面申诉书,申诉受理机构需要一个审查时间才能判断其是否符合受理的条件。若要对所有的申诉书当天就必须审查完,申诉受理机构很难做得到。而且,如果申诉书是接近下班时间甚至是下班后才收到的,申诉受理机构根本无法履行当日受理并告知申诉人的义务。但是,按目前的制度设计,凡未在当日决定受理申诉并通知用户的,电信监管部门会因其未在法定期限内履行告知义务,而可能承担行政不作为的法律后果。可见,对于电信用户申诉的受理,申诉受理机构应该有一个合理的受理期限。
  2.调解的时间是否应算在申诉处理程序的期限内?
  7号令第十七条规定,申诉受理机构应当在收到申诉30个工作日内向申诉人作出答复。同时,该条第三款规定对于被申诉人与申诉人未能协商解决的申诉,申诉受理机构可以进行调解。那么,调解的时间是否包含在上述30个工作日的处理期限之内?如果不是,调解的期限应该是多长?另外,30个工作日的答复期与《电信条例》第40条规定的30日(自然日)的答复期不一致,面临着下位法与上位法冲突的矛盾。
  3.对用户申诉受理及处理情况的告知方式是什么?是否一定要采用书面形式履行告知义务?
  7号令规定了申诉受理机构对申诉用户的两次告知义务:一是受理的告知义务,二是处理情况的告知义务。7号令第十二条规定用户申诉须采用书面的形式,按同等原则,申诉受理机构似乎也应以书面形式告知用户。但7号令并未明确规定申诉受理机构告知用户所应采用的方式。因此,理论上说,对用户申诉的受理和处理情况告知,既可以采用书面形式,也可以采用电话、电子邮件等其他方式。
  三、应如何完善电信用户申诉制度
  (一)明确电信用户申诉的受案范围
  表面上看,电信用户对电信企业的服务不满,应该向该企业投诉,解决不成的,可以向法院起诉,为什么要将纠纷提交电信监管部门解决呢?电信监管部门的处理会不会涉嫌行政机关向当事人之间民事行为的过度延伸呢?
  以上问题的关键在于我们没有解决电信用户申诉的受案范围问题。对用户申诉事项的模糊性使我们在面临电信用户申诉时,往往很难定位该采用什么方法或程序去处理。因此,对电信用户申诉事项进行分类就显得很有必要。
  我们可以将用户申诉事项分成三类:第一,基于电信服务合同产生的服务纠纷的申诉,如费用争议、服务质量等。这种纠纷完全是一方或双方未按照合同约定履行相应的义务造成的,因此,承担的也仅仅是违约责任而已。这种申诉事项,纯属当事人双方平等民事主体之间的纠纷,当然属于申诉的受案范围,适用申诉制度,应该由独立的第三方协调机构进行处理。当然,对协调不服的,还可以提交仲裁或诉诸法院。第二,超出电信服务合同范畴,涉及到电信企业经营活动的违法行为的申诉。此种申诉事项已经超出双方合同约定的范畴,如电信企业在电信业务经营过程中出现的不正当竞争、价格联盟、垄断经营等现象。这些行为显然超出了企业和用户之间的服务合同所调整的范畴,而是涉及到电信企业经营过程中的违法行为,扰乱了正常的电信市场秩序。企业也往往因此而侵犯了用户的合法权益,其行为性质属于侵权行为。这种申诉事项不应该属于申诉受理机构的受案范围,也不是通过协调能解决的事项,而是电信监管部门应该管的事。对于这类申诉事项,电信监管部门应该履行监管职责,展开调查。确实属于扰乱电信市场秩序的行为的,应该依法予以惩处,维护正常的电信市场秩序,保护电信用户的合法权益。第三,用户对电信企业或监管部门的工作作风、廉政建设等问题的投诉。此类投诉一般既非用户和企业的民事纠纷,亦非现有法律规定的属于监管部门的监管职责问题,应该适用《信访条例》规定的信访程序。
  界定用户申诉的受案范围,明确区分用户申诉的种类,对用户的申诉就能够一一对号入座。申诉机构收到用户申诉后,应该作出甄别:属于申诉机构应该协调处理的,按规定受理并处理;属于监管部门应该履行监管职责的,移交监管部门负责;属于信访范畴的,则交给信访部门解决。虽然7号令的第十八条也规定,必要时申诉机构可以“将侵犯用户合法权益的申诉移交同级电信管理机构依法处罚”。应该说该规定已经触摸到了将用户申诉加以种类划分的内核,但终因其未作出明确的界定和区分而一笔带过,也给我们对用户申诉制度留下了足够的思考空间。
  (二)成立独立于政府的第三方申诉处理机构
  在现有的体制下,用户申诉由电信监管部门所属的申诉受理机构进行处理。这种模式很容易被用户误解为监管部门在行业利益。因此,唯有将此种处理交给独立的第三方中介机构,才能消除用户对政府的戒备心理。这也符合政府职能转变的大方向。电信监管部门对电信服务监管的重点应该在服务标准。政府的职责应该在于制定标准、创造良好的外部环境。至于诸如用户与企业的纠纷尽量交给市场或其他中介机构去解决。
  我们知道,并非所有的用户申诉事项(用户与企业之间的服务纠纷)都涉及到电信监管部门的监管职责。因此,凡不属于电信监管部门监管职责问题的用户申诉都应该交给独立的第三方中介机构协调解决,而不应由行政机关出面,否则会造成行政机关干预当事人之间民事行为的嫌疑。而且一旦行政机关未处理好用户的申诉事项,很容易成为被告。
  因此,现有的用户申诉受理机构应该游离于政府,成为协调电信用户和电信企业服务纠纷的独立的第三方中介组织。
  (三)明确界定对电信用户申诉的处理行为属于调解行为
  7号令第六条规定,用户申诉受理机构对用户申诉适用调解制度。这一规定本已对用户申诉处理行为的本质进行了定性,即对电信用户和电信企业之间的服务纠纷的处理,其性质属于调解,对当事人并无强制拘束力。但可惜7号令在体例上又专门设了“调解”一章,而且对调解适用的范围作出明确的界定(7号令第十九条)。由此观之,调解似乎又不是贯串申诉处理程序始终的唯一手段。给原本清晰的申诉处理行为打上了“暧昧”的烙印。
  按照现有的规定,对用户申诉的处理实际上是政府调解用户和企业之间民事纠纷的行政调解行为。当然,从本质上说,行政调解也是一种调解。笔者认为,这种调解最好交由第三方中介机构去行使,避免行政机关的介入。因此,如果电信用户申诉受理机构成为独立法人,其对电信用户与企业服务纠纷的处理就完全属于第三方中介机构的一种民间调解行为,本质上虽与行政调解行为一样,均不对当事人产生强制约束力,但其能够表现出来的实效性、灵活性、高效性等优势则是行政调解望其项背的。
  随着电信业的飞速发展,电信经营主体的多元化趋向,以及电信用户维权意识的不断提高,电信用户在接受电信服务过程中产生的投诉也必然逐渐增加。因此,电信用户申诉制度起到的作用也会越来越重要。这就需要我们不断完善现有的电信用户申诉制度,为用户、企业和监管部门创造一个和谐的外部环境。


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