法治是和谐社会的基础
——从《电信条例》对移动通信基站建设保护的视角

广东省通信管理局《电信条例》征文的二等奖

刘永寿

  一、《电信条例》等相关法律法规对移动通信基站等公用电信设施建设的保护及法律冲突
  (一)《电信条例》等相关法律法规对移动通信基站等公用电信设施建设多角度的保护
  法律由授权性规范角度对移动通信基站(以下简称基站)等公用电信设施建设的保护。《电信条例》第46条从规划和设计角度支持公用电信设施的建设。第47条授权基础电信业务经营经营者在民用建筑物上建设基站。
  法律由禁止性规范角度保障基站的建设,加强对已建成基站的保护。《电信条例》第52条规定,任何组织或者个人不得阻止或者妨碍基础电信业务经营者依法从事电信设施建设。第49条规定,任何单位或者个人不得擅自改动或者迁移他人的电信线路及其他电信设施。第50条规定,从事施工、生产、种植树木等活动,不得危及电信线路或者其他电信设施的安全或者妨碍线路畅通。对于损害电信线路或者其他电信设施或者妨碍线路畅通的,应当恢复原状或者予以修复,并赔偿由此造成的经济损失。
  《刑法》第124条规定了破坏公用电信设施罪。高法《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对破坏公用电信设施犯罪的定罪量刑作了明确规定。
  各地通过地方性法规、规章或者规范性文件等方式,对公用电信设施的建设和保护作出了补充规定。比如,《海口市电信通信线路保护规定》(地方性法规),黑龙江省通过政府规范性文件的方式对公用电信设施建设予以保护。
  (二)相关法律法规在基站建设上的冲突
  《电信条例》第47条规定,基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、基站等公用电信设施,条件是通知建筑物产权人或者使用人,并支付使用费。但是,根据同样是国务院颁布的行政法规,法律效力相同的《物业管理条例》第11条、第12条的规定,在民用建筑或者住宅小区内建设基站,须得到一定比例的业主的同意(1/2以上投票权的业主参加才能召开业主大会,与会业主1/2以上投票权业主的同意,业主大会才能作出决定)。
  新近公布的向全社会征求意见的《物权法(草案)》有对业主建筑物区分所有权的规定。对于共有部分的处置,须经专有部分占建筑物总面积二分之一以上的业主,且二分之一以上人数的业主同意。由此看来《物权法(草案)》的规定较《物业管理条例》所规定的程序更为严格。假若已提上立法日程的《电信法》仍保留《电信条例》的规定,原来两个行政法规之间的冲突,便转化为两个法律之间的冲突。

  二、法律冲突的解决——公用电信设施的性质
  (一)公用电信设施的性质
  在市场经济条件下,基础电信业务经营者投资建设的公用电信设施是否还具有社会公共基础设施的性质,已经不像以前那么清晰了。有人只将其简单地理解为一种企业固定资产,是电信业务经营者据以盈利的条件。
  我们认为,公用电信设施在市场经济条件下,仍然属于社会公共基础设施。一项建设工程是否属于公共基础设施,不应看它是由谁投资建设,也不应当从它的投资者的称谓来区分,而应当看它是否承担了一定的社会公共职能。公用电信设施是社会公众赖以自由通信的基础条件,自然承担着社会通信的公共职能。以下几点可以体现公用电信设施所承担的社会公共职能。一是,对于破坏公用电信设施的行为,《刑法》第124条规定了破坏公用电信设施罪,在刑法类罪名中属于危害公共安全罪。由此可见,破坏公用电信设施行为主要侵犯的不是公私财产权,即不是电信企业对公用电信设施的财产权利,而是不特定多数人,即消费者的通信安全。二,《电信条例》等相关法律法规均对公用电信设施的建设作了特别保护的规定。由立法来看,公用电信设施建设是有别于普通工程建设的。《电信条例》第45条第3款明确规定,基础电信建设项目应纳入地方各级人民政府城市建设总体规划和村镇、集镇建设总体规划。还有,大多数市政学著作也将城市电信设施作为城市基础设施的组成部分。
  (二)法律冲突的解决
  法律自身和谐是调整社会关系的前提,是建设和谐社会的前提。当前部分围绕基站建设的投诉、诉讼,与法律法规之前的冲突有关。要实现法律法规之间的和谐,应当重新思考《电信条例》和《物业管理条例》的立法目的,重新思考业主的私权利界限。
  《物业管理条例》和正在制定过程中的《物权法》所规定的是对业主权利的一般保护。这种保护在我国目前环境下具有更多的现实意义。因为建设单位、物业管理公司擅自处分物业公共区域,侵犯业主合法权益的事情多有发生。然而,权利的特性注定了它要受到一定的限制,这种限制在许多情况下来自他人的权利,尤其是来自对社会公共利益的保护。
  由前述可知,公用电信设施具有社会公共基础设施的性质。当这种社会公共基础设施的建设与业主的私权利发生冲突时,法律必须做出权衡。由目前立法来看,法律并未就业主的私权利和社会公共基础设施的建设之间做出实体上的评价,而是从业主议事程序上给予社会公共基础设施建设的某种可能性,即,法定比例的业主同意,便可在物业公共区域建设公共基础设施。法律希望业主对自己权利的处置,即同意,来实现基站建设的可能。但是,在现实生活中,得到法定比例的业主同意很难办到,因此基站建设阻力重重,所引发的投诉、诉讼也较多。
  我们认为,要切实地解决基站建设问题,法律必须对公共利益和业主的私权利做出实体上的评价和取舍,应当采用更为有效的方式来保护基站等社会公共基础设施的建设,即,基站等社会公共基础设施的建设作为业主同意的一种例外,只要基础电信业务经营者通知业主并支付使用费,便可以建设基站。
  因而我们的观点是按《电信条例》的规定进行基站建设。但是,因为《电信条例》和《物业管理条例》的效力等级相同,二者之间也不存在特别法与普通法的关系(尽管我们认为《电信条例》的针对性更强),所以二者之间的冲突不能仅由法律适用层面得以解决,而须在立法层面予以解决。我们建议在《物业管理条例》和正在起草中的《物权法》作出明确规定,即社会公共基础设施的建设作为业主们同意的一种例外。

  三、法治是建设和谐社会的基础
  (一)严格依法建设基站
  法治是建设和谐社会的基础。法治不只是有制定得很好的法律,而且,法律要得到执行和实施。对于基础电信业务经营者,在建设基站时,应当履行《电信条例》等相关法律法规的规定。比如,履行通知业主,向业主支付使用费的义务,严格按照法律规定的程序建设基站,办理环境影响评价、无线电台执照、防雷击等相关手续。只有依法建设基站,才能有效缓解基站建设过程中的阻力,才能减少相关投诉、诉讼案件。
  (二)加强与业主的沟通,消除误解
  法律是处理和基站建设与业主之间关系的准则,是建设和谐社会的基础。但是,单纯依靠法律不能实现和谐社会,单纯依靠法律也不能完全解决基站建设中的问题。基础电信业务经营者建设基站时,除了切实负起社会责任,保护环境,保障公众健康,履行相关手续的同时,应当发大力气消除人们对基站的误解(比如,有辐射、遭雷击等)。


Copyright©2001-2017 GDCA All Rights Reserved
广东省通信管理局版权所有 2001-2017