从IP业务发展看技术进步对电信监管的挑战

翟 雪 梅

  通信业发展的历史,从某种意义上说就是通信技术发展进步的历史。进入21世纪以后,通信技术发展更是日新月异,新业务的创新使得原有的业务界限越来越模糊,电信网与因特网的融和,电信网、因特网与电视网的融合纷纷在全球上演,新技术的出现对原有技术的影响和冲击可能是颠覆性的,对行业现有的盈利模式、管理模式、政府监管等产生越来越多的冲击,对行业监管政策提出严峻挑战。
  一、IP电话“冲击波”
  IP电话是技术进步对传统电信业务运营及监管产生冲击的典型例子。
  国际上公认的IP电话有四种实现方式,即Phone-Phone、Phone-PC、PC-Phone和PC-PC,其中Phone可以理解为传统电信网中的PSTN电话或移动电话,而PC的概念就很广泛了,所有支持用IP协议传送语音的,具有和IP网物理接口的终端设备或接入设备都可列入PC的范畴。包括个人计算机、IP电话机、互联网语音适配器、具有语音功能的PDA等。至于宽带电话、网络电话、互联网电话,主要是商业上炒作的叫法。
  IP电话在近些年取得了飞速发展,主要原因是价格因素。相同的通话时间,IP电话的费用可以做到传统话音服务费用的几分之一,甚至几十分之一。另一个原因就是技术进步。最初,IP电话给人的印象是话音质量低劣、延迟大、经常断,但随着技术的发展,这些现象不复存在。一方面,随着ITUH.323一系列协议的推出,使得IP电话的规范逐步完善,各厂商的设备可以互通;另一方面,IP网络的大力兴建及设备性能的提高为IP电话的畅顺提供了保障;最后,语音压缩技术的发展为IP电话的发展铺平了道路。目前普遍认为IP电话代表了电话技术未来的方向。
  二、部分发达国家对IP电话的管制及运营企业的应对
  世界各国都对IP电话技术的发展予以足够关注并作出迅速的反应,但对于IP电话的管制办法则不尽相同。在某些国家,IP电话业务放开经营,不需要许可,他们认为IP电话是电信与计算机网络的结合,小规模运营不会对传统电信业务造成太大影响,如奥地利、荷兰、瑞典、德国等。在另一些国家,如英国和日本一开始就将IP电话纳入现有的管理体系。日本于1997年开放IP电话业务,2003年专门提供前缀为“050”的电话号码给IP电话使用,并要求IP电话经营者满足5条规定,包括固定场所、确保品质、由本公司提供线路、实现紧急呼叫、具备号码规划,加速了日本IP电话的发展。还有些国家将IP电话与传统电话同等对待,只有部分电信运营商获准经营,如澳大利亚、法国、加拿大等。另有一些国家禁止提供互联网语音服务,如捷克和匈牙利。然而,鉴于互联网的全球特性,通过某一国家的政策法规来限制IP电话的发展是非常困难的。
  总体来看,目前IP电话在全球仍在升温。美国是世界上电信市场最发达的国家,对IP电话实行放松管理的政策。从2001年开始,美国就有一些小公司利用SIP协议提供端到端的IP电话,在2002年该业务才开始得到用户的认可,其中发展最好的是Pulver公司的FWD(Free World Dialup)业务。
  2003年12月,美国FCC成立专门小组重新考虑VoIP的管制问题。2004年2月,FCC以4比1的投票正式决定VoIP提供商Pulver公司的FWD业务是一种不受制于传统电信法规的“信息服务”,是“从PC到PC的呼叫,视为信息服务来处理”的类似E-mail的服务。FCC对Pulver公司的裁定并不意味着所有的VoIP都可以划归“信息服务”,放宽的是PC-PC形式的IP电话,它的决策依据实质上是该VoIP业务是否使用了传统电话号码和PSTN网。
  面对IP电话的竞争,以美国最大的长途电话公司AT&T为首的电信企业不得不逐步放弃传统长途电话业务,进行转型。去年7月开始,AT&T为摆脱被动局面,在22个州推出价格低于传统固定电话服务的VoIP业务,同时从7个州的传统固定电话服务市场撤退。这成为美国主要电信运营商进入IP电话领域最大的一次行动,标志着IP电话成为主流通信业务,并推动美国电信服务费用进一步下降。然而颓势难挽,2005年2月西南贝尔公司以160亿美元并购了AT&T,随后美国最大的本地电话公司韦里逊公司宣布,以价值53亿美元的股票及现金收购美国第二大长途电话公司? MCI。美国两大长途电话公司先后被收购,也一定程度上说明传统长途电话业务正受到VoIP的巨大冲击。
  由于IP电话对传统电信企业杀伤力巨大,因此如何对IP电话进行监管成为各国政府的难题。在美国,从去年年底开始,包括加利福尼亚、明尼苏达、纽约州在内的部分州政府开始限制IP电话进入本地业务。
  三、我国对IP电话的管制及运营企业的应对
  在我国,IP电话与传统电话同等对待,只有六大基础电信运营企业获准经营。根据信息产业部颁布的《电信业务分类目录》,IP电话被作为第一类基础电信业务看待,泛指利用IP网络协议,通过IP网络提供或通过电话网络和IP网络共同提供的电话业务,主要业务类型包括端到端的双向话音业务、端到端的传真业务、中低速数据业务、与智能网共同提供的国内和国际长途智能网业务。同时又指出,目录中所称的IP电话业务特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone的电话业务,其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务。
  从上述定义可以看出:泛指部分囊括了所有形式的IP电话,但目录中特指的IP电话只是IP电话四种实现方式中的两种,业务范围也仅局限于长途电话,利用PC-PC和Phone-PC形式经营IP电话以及利用IP电话经营本地话音业务尚未颁发牌照。目前国内基础电信运营企业大规模开展的长途IP电话业务,实际上是一种Phone-Phone形式的IP电话业务,只有在骨干网络段才是IP网络。
  从国内六大基础电信运营商对IP电话的经营策略上看:铁通与卫通规模较小,小的电信运营商希望通过各种形式的IP电话与中国电信和中国网通竞争。另一方面,中国电信与中国网通分别掌控南北两张固定电话网络,而双方互相进入对方经营领地的最好办法就是拓展IP电话业务,因为可以避免重新铺设电话网络,解决入户网络垄断的问题。从六大运营商IP电话的经营效果来看:短短几年时间,IP长话已经分流了超过一半的长途话务,极大地拉低了长途通信资费,在长途通话量迅猛增长的同时,业务收入远没有达到同步增长。因此,总体上说,运营商一方面害怕IP电话,对其采取打压策略;另一方面,面对激烈的市场竞争,运营商又不得不把IP电话作为自己的竞争武器。
  同时,各大运营商都在着手新建或者将现有网络平滑演进到下一代网,在下一代网络中能否提供大规模IP电话业务是运营商在网络演进中考虑的重要问题。因为下一代网的目标就是把语音、数据、视频业务承载在统一的IP网络之上,语音是其中最基本、最重要的业务,对收入的影响最大。因此,IP电话不仅关系到电信业的现在,更关系到电信业的未来。
  除了基础电信运营企业,增值电信运营企业对IP电话业务也是跃跃欲试。去年10月,263网络集团试验“E话通”多媒体即时通讯工具,实现PC到PC的可视通话功能,在经过技术升级后,还可实现PC到固定电话、到手机的通话功能。同时263网络集团宣布实施企业战略转型,表示将专注于互联网通信服务,并进一步向多媒体综合通信服务转变,引起社会的广泛关注,可以预见,IP电话业务一旦放开,会有非常多的增值运营企业有兴趣参与这一市场。
  从IP电话的例子,也可以看出我国现行的按业务划分的监管政策存在弊端,最明显的就是采用列举方式难免挂一漏万,或者有些电信业务难以明确界定。我国《电信业务分类目录》的IP电话业务只涵盖了Phone-Phone和PC-Phone两种形式的IP电话,业务范围也仅局限于长途业务,显然忽略了另外两种形式的IP电话,也没有考虑利用IP电话实现本地电话的功能。但是,技术的进步使得任何一种形式的IP电话都可以在现网中实现,这要求电信监管政策应及时做出调整:不仅要规范各种形式的IP电话业务,而且要明确限定其经营范围。不仅要规范业务模式,而且要事先明确码号资源、互联互通、网络安全、服务质量,甚至包括普遍服务等问题。
  四、IPTV对我国现行监管体制和政策的挑战
  如果说,IP电话是在传统电信网和互联网的融合中产生的一种电信新业务,那么IPTV就是在电信网、电视网、计算机网三网融合中产生的一种典型业务。如果说,IP电话仅仅是对传统电信话音业务的冲击,那么IPTV则会对传统电信视频服务和电视业务均产生巨大冲击。IPTV充分利用了无处不在的国际互联网,会分流传统电信视频业务;IPTV的交互性使得视频服务突破了时间的限制,对电视业务会形成更大的冲击。另外,随着3G的启动和光纤到户的发展,IPTV的显示终端将不仅仅局限在电视和PC上,还可以应用到手机、车载显示器上,从而使视频服务突破空间的限制。如果说,目前的移动通信使我们实现了随时随地的话音通信,那么IPTV业务将使我们在未来实现随时随地的视频通信,因此,IPTV业务具有广阔的发展前景。
  市场需求推动技术进步。目前,在有些国家,电信运营商通过电信网络提供有线电视与卫星电视服务越来越普遍。而且,业务范围也不仅仅局限于普通电视服务,还可以提供视频定制,以及其他的如银行业务、游戏等增值服务。
  在我国,IPTV业务尚处于市场培育期。从监管方面讲,IPTV业务在我国涉及信息产业部、文化部、广电总局等多个部门的职责。2004年7月,广电总局发布了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》,规定经广电总局批准设立的广播电台、电视台或依法享有互联网新闻发布资格的网站可以申请开办信息网络传播新闻类视听节目业务,其他机构和个人不得开办信息网络传播新闻类视听节目业务。经广电总局批准设立的省、自治区、直辖市及省会市、计划单列市级以上广播电台、电视台、广播影视集团(总台),可以申请自行或设立机构从事以电视机作为接收终端的信息网络传播视听节目集成运营服务。其他机构和个人不得开办此类业务。也就是说,传统电信公司提供电视服务在我国还是被禁止的。随着IPTV业务技术和市场的日益成熟,现行的监管架构及监管政策必然会受到更大的挑战。
  五、欧美发达国家电信监管政策的转变
  有人说,20世纪是以石油为基础资源的世纪,21世纪是以带宽为战略资源的世纪,它意味着信息网络正在渗透着人们所有的生产和生活领域。在这种背景下,许多国家将建设信息高速公路、推动宽带应用提升到战略高度。
  美国为了推动和保证宽带业务的顺利发展,对国内电信监管采取了放松的原则。比如放松IP电话监管,解除光纤到路边的网络共享规则以及认可电力线上网等,这些措施极大地推动了美国国内宽带业务及通信设备尤其光通信产业的发展。同时,结合技术进步和三网融合的发展趋势,FCC将内设的监管公共电信与监管有线电视的机构进行了合并,统一设立一个“竞争监管局”,统一政策、统一管制。
  欧盟为了促进各成员国宽带业务应用的发展,从而带动整个宽带产业链的成长和完善,提出了针对欧盟全境的e-Europe战略计划。E-Europe计划包括e-Government、e-Healthy、e-Education等项目,涉及宽带应用的主要方面。欧盟定期对欧盟境内宽带化较好的国家进行公布、宣传,以此来促进其他国家在宽带产业发展方面的力度。同时,欧盟采取了进一步放松市场准入、将许可证制度逐步向授权制转变的策略,使电信监管由事前监管逐步向事后监管转变。对于不需要申请频率和码号资源的电子通信网络和服务,任何人只需满足管制机构事先规定好的基本条件和最低业务要求,到管制机构注册备案即可进入市场。这种转变的好处在于,市场竞争会更加充分,运营企业具备更大的主动性和发展空间,客观上促进了技术和业务的创新。但同时应该看到,欧盟这一政策的转变是建立在欧盟各国市场竞争法律体系较为完备的基础之上,而我国竞争法的法律体系不完善,短期之内很难参照。
  六、对我国电信监管政策的思考
  我国的电信监管采取的是分类管理,对各种电信业务实行许可证制度的市场准入模式。这种监管模式的优点在于它比较符合我国法律和市场经济实际状况的需要,由于是事前监管,便于监管者严格管理市场、维护市场秩序。它的缺点在于由于对电信业务采取的是列举方式,随着网络融合的深入,新技术、新业务创新步伐加快,有些业务变得难以界定,或超出原有的目录范围,从而在电信监管政策上会不断地出现“真空地带”,使监管者经常陷入被动局面。如果不及时研究、规范这些新业务,不加分析地一味否定可能会阻碍技术和业务的创新,听之任之则可能恶化市场竞争环境。所以,我国的电信监管者面临的挑战非常之大,责任也非常之大。
  二十一世纪,是网络信息技术飞速发展的时代。一方面,新技术、新业务的不断涌现,使进入我国电信市场的电信运营企业能够以更加有效的方式、更加低廉的成本向用户提供更加方便快捷、更加丰富多彩、更具个性化的信息服务。另一方面,新技术的出现,对传统技术及传统运营模式已形成很大冲击,今后的冲击还会更大。如何审时度势,把握新技术发展趋势,保证行业的持续、健康发展,是对监管者智慧的严峻挑战。
  首先,监管者对于与现行监管政策不矛盾的技术和业务创新,应当旗帜鲜明地大力支持。比如:广东省通信管理局对于省内电信运营企业的技术创新、业务创新一贯持支持的态度。许多新的通信技术,首先在广东试点或建试验网。同时,在这个相对宽松和具备潜力的市场环境中,运营企业不断地推出新业务,如互联星空、移动梦网、世界风、彩铃、彩信等,其中许多新业务最终成为全国的业务品牌。技术和业务上的创新,一方面提高了电信服务质量,为用户提供了极为丰富的个性化和差异化服务;另一方面,也起到了稳定客户、提高企业业务收入的作用。而且,从近些年运营企业业务创新的历程来看,早期的业务创新,主要在于整合、优化企业内部资源,实现的是运营企业自身的赢利;目前的业务创新,更具开放性,包含了网络运营商和相关产业供应链各环节企业的合作和创新,实现的是共赢。在信息服务的大行业中,基础电信运营企业正责无旁贷地担当着“领头羊”的角色,同时在这一过程中,电信运营企业正实现着从传统电信运营商向综合信息服务提供商的转变。
  其次,由于技术进步快,市场竞争激烈,某些方面的监管政策不够明确,从而会导致很难判断某些创新是否符合政策。这个时候,电信监管者不能对这类创新武断地进行封杀,而应当允许试验或试点,以积极的态度研究判断。比如广东省通信管理局在处理“游子归家”业务问题上,不是简单地加以否定,而是从保护企业创新的积极性出发,建议可以试验,通过实践来检验业务的生命力。
  第三,对代表先进技术趋向而由于国家的特殊情况与现行政策抵触的创新,电信监管者应当积极创造条件推动政策调整,使电信监管工作适应新技术的发展,而不能反过来要求技术发展适应电信监管工作。比如:随着技术的进步,IP电话、IPTV业务功能将越来越完善,市场需求将越来越旺盛。现行的监管政策肯定要做出调整,但也不可能完全放开市场,因为过度的市场竞争将损害行业的可持续发展和国家的长久利益。因此,如何在监管和技术发展、监管与整体效益之间寻找到一个平衡点,正是今后一段时期电信监管者的重要课题。
  我国电信业界正在期待《电信法》的出台,希望《电信法》充分考虑电信业务创新和技术发展问题。三网的业务融合已经迫在眉睫,对诸如这类业务的管理不要再留下缺憾。希望《电信法》充分考虑行业的可持续发展问题,能真正成为一部今后一段时期为电信业健康发展保驾护航的法典。希望《电信法》充分兼顾监管与发展问题,兼顾行业发展和国家整体利益问题,成为一部不负众望的法典。在《电信法》出台之前,我们相关监管政策的制定也应当依据上述原则。


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